Pomocnicze działania zakupowe w zamówieniach publicznych – zakres, odpowiedzialność i zasady współpracy

1.Czym są pomocnicze działania zakupowe?

Zgodnie z art. 37 ust. 3 PZP pomocnicze działania zakupowe polegają na zapewnieniu zamawiającemu wsparcia w związku z udzielaniem zamówienia lub organizacją konkursu.

Ustawa wskazuje w szczególności następujące formy wsparcia:

• zapewnienie infrastruktury technicznej umożliwiającej udzielanie zamówień lub zawieranie umów ramowych;
• doradztwo dotyczące planowania, przygotowania lub przeprowadzenia postępowania albo organizacji konkursu;
• przygotowanie postępowania o udzielenie zamówienia;
• przeprowadzenie postępowania w imieniu i na rzecz zamawiającego.

Katalog ten jest otwarty. Zamawiający może powierzyć wszystkie czynności związane z przygotowaniem lub przeprowadzeniem postępowania albo tylko wybrane zadania. Możliwe jest również przygotowanie postępowania przy wsparciu zewnętrznym, a następnie samodzielne przeprowadzenie go przez zamawiającego.

W praktyce pomoc może obejmować analizę potrzeb zakupowych, opracowanie dokumentacji, przygotowanie projektu umowy, wsparcie techniczne systemu zakupowego czy organizację komunikacji z wykonawcami.

Nie każda usługa związana z zakupami będzie jednak automatycznie pomocniczym działaniem zakupowym w rozumieniu PZP. O kwalifikacji decyduje rzeczywisty zakres czynności i ich związek z udzielaniem zamówienia lub organizacją konkursu.

2.Kto może wykonywać pomocnicze działania zakupowe?

Art. 37 ust. 2 PZP przewiduje dwie podstawowe możliwości: powierzenie zadań własnej jednostce organizacyjnej zamawiającego albo osobie trzeciej.

Własna jednostka organizacyjna

Zamawiający może korzystać z jednostki funkcjonującej w jego strukturze, jeżeli odpowiedni zakres zadań został jej powierzony. Rozwiązanie to może służyć centralizacji obsługi zakupów i lepszemu wykorzystaniu dostępnych zasobów.

Zakres kompetencji jednostki powinien wynikać z właściwych regulacji organizacyjnych. Należy określić, które czynności wykonuje jednostka obsługująca, a które pozostają po stronie zamawiającego.

Podmiot zewnętrzny

Pomoc może świadczyć również podmiot niezależny organizacyjnie od zamawiającego, np. przedsiębiorca zajmujący się obsługą postępowań, doradztwem zakupowym lub wsparciem prawnym.

Współpraca odbywa się zazwyczaj na podstawie umowy określającej zakres usług, sposób ich realizacji, wynagrodzenie i odpowiedzialność stron. Jeżeli podmiot ma przeprowadzać postępowanie w imieniu i na rzecz zamawiającego, konieczne jest odpowiednie umocowanie do działania jako pełnomocnik.

Centralny zamawiający

Odrębnym rozwiązaniem jest korzystanie z usług centralnego zamawiającego. Zgodnie z art. 44 PZP podmiot spełniający ustawowe warunki może prowadzić działalność obejmującą m.in. nabywanie produktów lub usług na rzecz innych zamawiających, udzielanie zamówień i zawieranie umów ramowych, a także wykonywanie pomocniczych działań zakupowych.

Nie należy utożsamiać centralnego zamawiającego z dowolnym podmiotem świadczącym usługi zakupowe. Status centralnego zamawiającego oraz skutki korzystania z jego usług wynikają z konkretnych przepisów ustawy.

3.Jakie czynności można powierzyć?

Zakres współpracy zależy od potrzeb zamawiającego. Warto odróżnić trzy podstawowe modele.

1. Doradztwo. Podmiot zewnętrzny analizuje potrzeby, proponuje rozwiązania, przygotowuje rekomendacje lub wspiera zamawiającego przy planowaniu zakupu. Samo doradztwo nie daje automatycznie prawa do podejmowania czynności w imieniu zamawiającego.
2. Przygotowanie postępowania. Wsparcie może obejmować opracowanie dokumentacji, propozycji kryteriów oceny ofert, projektu umowy oraz innych materiałów potrzebnych do wszczęcia postępowania. Zamawiający powinien zapewnić, że dokumentacja odpowiada rzeczywistym potrzebom i jest zgodna z przepisami.
3. Przeprowadzenie postępowania w imieniu i na rzecz zamawiającego. Zgodnie z art. 37 ust. 4 PZP podmiot realizujący pomocnicze działania zakupowe w tej formie działa jako pełnomocnik zamawiającego. Zakres jego uprawnień musi odpowiadać udzielonemu umocowaniu.

Rozróżnienie to ma praktyczne znaczenie. Przygotowanie projektu dokumentu, rekomendowanie sposobu oceny ofert i formalne dokonanie czynności w postępowaniu to różne zadania, które nie powinny być utożsamiane.

4.Czy zamawiający może powierzyć cały proces zakupowy?

Co do zasady zamawiający może powierzyć innemu podmiotowi wszystkie lub wybrane czynności związane z przygotowaniem i przeprowadzeniem postępowania, w granicach dopuszczonych przez prawo. Zakres powierzenia zależy od decyzji zamawiającego i przyjętego modelu współpracy.

Nie oznacza to jednak, że zamawiający przestaje być podmiotem udzielającym zamówienia. Powierzenie czynności nie zmienia automatycznie jego statusu ani nie eliminuje obowiązku zapewnienia zgodności postępowania z PZP.

W praktyce zamawiający powinien ustalić, kto odpowiada za poszczególne etapy, kto zatwierdza dokumentację, kto wykonuje czynności formalne i w jaki sposób przekazywane są informacje o ryzykach lub nieprawidłowościach.

Nie zawsze konieczne jest, aby zamawiający samodzielnie wykonywał każdą czynność techniczną lub organizacyjną. Powinien jednak mieć możliwość sprawowania odpowiedniego nadzoru i podejmowania decyzji należących do jego kompetencji.

5.Kto odpowiada za błędy w postępowaniu?

Odpowiedzialności nie należy oceniać wyłącznie na podstawie tego, kto fizycznie przygotował dokument lub wysłał pismo. Znaczenie mają podstawa prawna działania, zakres powierzonych obowiązków, udzielone pełnomocnictwo oraz przepisy dotyczące odpowiedzialności.

Obowiązki zamawiającego

Zamawiający zachowuje swój status i musi zapewnić, że postępowanie jest prowadzone zgodnie z właściwymi przepisami. Powinien także odpowiednio zorganizować proces zakupowy, w tym podział zadań, obieg dokumentów i nadzór nad czynnościami.

Obowiązki usługodawcy

Podmiot zewnętrzny powinien wykonywać zlecone zadania zgodnie z umową, właściwymi przepisami i zakresem umocowania. W zależności od okoliczności może ponosić odpowiedzialność kontraktową za niewykonanie lub nienależyte wykonanie usług.

Sama umowa nie przesądza jednak o wszystkich skutkach prawnych błędu. Odpowiedzialność trzeba ocenić z uwzględnieniem konkretnego naruszenia i właściwych regulacji.

Odpowiedzialność osób wykonujących czynności

Art. 52 PZP reguluje obowiązki kierownika zamawiającego związane z przygotowaniem i przeprowadzeniem postępowania oraz możliwość powierzania określonych czynności innym osobom w granicach przewidzianych ustawą. W konkretnym przypadku należy ustalić, kto wykonywał dane zadanie, jakie miał kompetencje i czy prawidłowo zrealizował powierzone obowiązki.

6.Jak wybrać zewnętrzny podmiot świadczący pomocnicze działania zakupowe?

Przed zawarciem umowy należy ustalić, w jaki sposób zamawiający powinien udzielić zamówienia na same usługi pomocnicze.

Nie można zakładać, że usługi związane z organizacją postępowań są automatycznie wyłączone spod PZP. Konieczna jest ocena statusu zamawiającego, wartości zamówienia na usługi, ich przedmiotu oraz ewentualnych podstaw wyłączenia.

Przy wyborze usługodawcy warto zweryfikować:

• doświadczenie w obsłudze postępowań o podobnym przedmiocie i stopniu złożoności;
• kompetencje osób, które będą wykonywać usługę;
• znajomość przepisów właściwych dla danego rodzaju zamówień;
• sposób zabezpieczenia dokumentacji i informacji;
• procedury identyfikowania konfliktu interesów;
• dostępność w kluczowych terminach postępowania;
• zasady odpowiedzialności za błędy i opóźnienia.

Cena nie powinna być jedynym kryterium oceny przydatności usługi. Znaczenie mają także zakres wsparcia, jakość pracy, doświadczenie oraz możliwość zapewnienia sprawnej obsługi całego procesu.

7.Konflikt interesów i bezstronność

Zaangażowanie podmiotu zewnętrznego nie zwalnia z obowiązku zwracania uwagi na okoliczności, które mogą podważać bezstronność postępowania.

Należy sprawdzić, czy usługodawca lub osoby zaangażowane w obsługę postępowania nie pozostają w sytuacji konfliktu interesów, w szczególności w związku z powiązaniami z wykonawcami lub innymi podmiotami zainteresowanymi wynikiem postępowania.

Znaczenie mają odpowiednie przepisy PZP, w tym art. 56 dotyczący konfliktu interesów w zakresie objętym tym przepisem, a także postanowienia umowy i procedury wewnętrzne zamawiającego.

W umowie warto przewidzieć obowiązek ujawniania okoliczności mogących wpływać na bezstronność oraz sposób postępowania w przypadku ich wystąpienia. Sama deklaracja usługodawcy nie zastępuje jednak oceny konkretnej sytuacji.

8.Co powinna regulować umowa z usługodawcą?

Umowa powinna jednoznacznie określać zakres usług i sposób współpracy. W szczególności warto uregulować:

1. Zakres czynności – które zadania wykonuje usługodawca, a które pozostają po stronie zamawiającego.
2. Zatwierdzanie dokumentacji – kto weryfikuje i akceptuje dokumenty przed ich publikacją lub wykorzystaniem.
3. Pełnomocnictwo – czy usługodawca może działać w imieniu zamawiającego, a jeśli tak, to w jakim zakresie.
4. Terminy i komunikację – harmonogram, zasady wymiany dokumentów i sposób zgłaszania ryzyk.
5. Odpowiedzialność umowną – zasady postępowania w przypadku błędów, opóźnień lub niewykonania usług.
6. Konflikt interesów – obowiązek ujawniania istotnych powiązań i procedurę ich oceny.
7. Bezpieczeństwo informacji – zasady dostępu do dokumentacji, poufności i ochrony danych.
8. Przekazanie dokumentacji – zakres i termin przekazania kompletnej dokumentacji po zakończeniu współpracy.

Warto również ustalić sposób postępowania w sytuacjach wymagających szybkiej reakcji, takich jak konieczność wyjaśnienia treści oferty, ryzyko niedotrzymania terminu lub wniesienie środka ochrony prawnej.

Umowa powinna odzwierciedlać rzeczywisty podział zadań. Ogólne postanowienie, zgodnie z którym usługodawca „odpowiada za całość postępowania”, nie zastępuje precyzyjnego określenia obowiązków i nie przesądza samo w sobie o zakresie odpowiedzialności wynikającej z przepisów.

9.Najczęstsze błędy przy powierzaniu pomocniczych działań zakupowych

Do najważniejszych ryzyk należą:

• Nieprecyzyjny zakres zlecenia – strony nie wiedzą, kto odpowiada za konkretne czynności.
• Brak odpowiedniego pełnomocnictwa – usługodawca ma przeprowadzić postępowanie w imieniu zamawiającego, ale jego umocowanie jest niejasne lub niewystarczające.
• Brak weryfikacji dokumentacji – zamawiający przyjmuje materiały przygotowane przez usługodawcę bez sprawdzenia ich zgodności z potrzebami i przepisami.
• Niewłaściwy wybór usługodawcy – nie przeanalizowano wymogów dotyczących udzielenia zamówienia na usługi pomocnicze.
• Nieprawidłowy podział kompetencji – nie wiadomo, kto zatwierdza dokumenty, podejmuje decyzje i reaguje na nieprzewidziane sytuacje.
• Brak procedury dotyczącej konfliktu interesów – nie ustalono sposobu identyfikacji i rozwiązywania potencjalnych konfliktów.
• Niekompletna dokumentacja – po zakończeniu współpracy zamawiający nie dysponuje pełnym zestawem dokumentów potrzebnych do kontroli lub rozpatrzenia sporu.

Ograniczenie tych ryzyk wymaga przede wszystkim prawidłowego zaplanowania współpracy, a nie tylko zawarcia umowy z wyspecjalizowanym podmiotem.

10.Lista kontrolna przed powierzeniem pomocniczych działań zakupowych

Przed rozpoczęciem współpracy zamawiający powinien sprawdzić:

• Czy dokładnie określono zakres czynności powierzanych innemu podmiotowi?
• Czy ustalono, które zadania pozostają po stronie zamawiającego?
• Czy sprawdzono zasady udzielenia zamówienia na same usługi pomocnicze?
• Czy zakres pełnomocnictwa odpowiada czynnościom, które ma wykonywać usługodawca?
• Czy umowa reguluje akceptację dokumentacji, terminy i komunikację?
• Czy określono zasady postępowania w przypadku konfliktu interesów?
• Czy ustalono sposób zabezpieczenia i przekazywania dokumentacji?
• Czy przewidziano mechanizm zgłaszania błędów i ryzyka niedotrzymania terminów?
• Czy zamawiający zachowuje możliwość nadzoru nad prawidłowością postępowania?

—Podsumowanie

Pomocnicze działania zakupowe umożliwiają zamawiającemu korzystanie z zewnętrznej wiedzy, infrastruktury i zasobów organizacyjnych przy planowaniu, przygotowaniu i przeprowadzaniu postępowań. Podstawę prawną stanowi art. 37 PZP, a w przypadku centralnego zamawiającego znaczenie mają również przepisy art. 44 PZP.

Najważniejsze jest prawidłowe określenie zakresu powierzanych zadań, umocowania podmiotu wspierającego oraz zasad współpracy i odpowiedzialności. Powierzenie czynności może usprawnić proces zakupowy, ale nie eliminuje obowiązku zapewnienia zgodności postępowania z prawem.

—Podstawy prawne i źródła

1. Ustawa z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych, w szczególności art. 37, art. 44, art. 52 i art. 56.
2. Urząd Zamówień Publicznych, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, komentarze do art. 37 i art. 44.
3. Urząd Zamówień Publicznych, Co to są pomocnicze działania zakupowe?